中国环境法治七十年:从历史走向未来《三》

2019-11-04 14:27:15 mhhbkj 2

  新《环境保护法》确立了生态环境保护统一监管体制并授予强制执法权,推进环境监管能力的提升。2015年国家出台的《生态文明体制改革总体方案》进一步提出在部分地区开展环境保护管理体制创新试点,统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法,逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制,完善行政执法和环境司法的衔接。

  2018年十三届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》,决定组建自然资源部和生态环境部。自然资源部着重履行“两统一”职责,即统一自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源所有者权益和自然资源开发利用;统一国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间生态修复。生态环境部则把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来,打通了地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳,为提升环境监管能力创造了良好条件。

  (四)统筹协调环境法治建设国内国外两个大局

  中国环境法治70年的发展,既在立足中国实际的基础上合理借鉴国外成熟的制度成果和先进经验,又积极参与和引领全球环境治理,努力共谋全球生态文明建设。

  1.坚持中国环境法治的国际格局与全球视野

  中国的环境法治与世界同时起步,也深受国际社会环境保护理念与法律的影响。改革开放的进程中,市场经济体制的建立、全球市场的融入、国际环境保护的蓬勃发展对推进中国环境法治具有十分重要的作用。《我们共同的未来》研究报告提出的可持续发展原则、《联合国海洋公约》中的预防为主原则、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》提出的风险预防原则、《人类环境宣言》关于环境民主的强调、联合国经济合作与发展组织环境委员会提出的污染者负担原则等国际环境法原则或理念,陆续被我国吸收、借鉴。

  世界范围内的环境立法有三个高潮,其中1972年斯德哥尔摩人类环境会议前后,西方各发达国家纷纷制定环境保护基本法并在宪法中规定环境保护的内容;1992年里约热内卢人类环境与发展大会前后,世界各国按照可持续发展理念重新审视原有环境立法或者制定新的环境法,一些国家开始制定或者编纂环境法典;2002年约翰内斯堡首脑会议前后,世界各国根据联合国千年发展目标,细化和完善国内环境立法。中国的环境立法基本上实现了与世界“同频共振”。

  1982年到1990年,全国人大常委会相继制定了《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等10部法律。1993年到2003年全国人大常委会制定、修改了《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》等14部法律。2003年到2013年全国人大常委会制定和修改了《放射性污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《可再生能源法》等11部法律。在不同时期的立法中都吸收和借鉴了国际社会可持续发展研究的最新成果,其中一些法律是中国为落实可持续发展战略而制定。

 2.共谋全球生态文明建设大计

  实现可持续发展目标,既涉及国内发展方式的深刻转变问题,又关涉中国承担国际责任、引领世界各国共同应对生态环境挑战问题。多年来,中国积极参与全球环境治理,取得了巨大成就。特别是十八大以来,通过加强环境法治建设,推动我国生态环境保护实现从理性认识到实践创新的巨大飞跃,取得了举世瞩目的成就,为全球生态文明建设贡献了中国经验、中国智慧、中国力量。

  与此同时,中国以应有的大国责任和担当精神积极参与推动全球环境保护事业的发展,率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》,向联合国交存《巴黎协定》批准文书,积极履行《生物多样性公约》和《蒙特利尔议定书》等国际环境公约;实现消耗臭氧层物质的淘汰量达到发展中国家总量的50%以上,成为对全球臭氧层保护贡献最大的国家。

  在气候变化国际合作方面,中国认真落实气候变化领域南南合作政策承诺,支持发展中国家特别是最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家应对气候变化挑战。在“一带一路”建设中与相关国家互助合作,开展造林绿化,共同改善环境,为维护全球生态安全贡献中国力量。越来越多的美国科学家和环保人士“日益把希望的目光从美国转向中国,将中国视为领导这场反对气候异常变化战斗的领袖”。

  展望未来:勇毅笃行建设美丽中国

  新中国成立70年来,环境法治建设取得了巨大成就,实现了历史性飞跃。科学立法保证良法善治,严格执法维护法治权威,公正司法确保公平正义,公众参与提振社会文明。尤其是党的十八大以来,以法治思维和法治方法推进生态文明建设已纳入党和政府治国理政的常态性议事日程,生态文明建设的顶层设计与制度体系构建进展迅速,“四大战略部署”扎实推进,生态环境质量持续改善,绿色发展取得明显成效。

  但是,当前生态环境质量状况和“建设美丽中国”的既定目标都在严肃地告诉我们:生态文明法治建设仍然“挑战重重、压力巨大、矛盾突出”,处于“关键期”“攻坚期”“窗口期”的“三期叠加”,“我们必须咬紧牙关,爬过这个坡,迈过这道坎”。

  生态文明建设关系到党和政府“全面建成小康社会”的政治承诺,关系到新时代中国特色社会主义现代化目标的全面实现,关系到中华民族文明的永续发展,意义重大、影响深远。这需要我们以更大的决心、更久的定力、更强的恒心、更高的能力推进环境法治建设。新时代环境法治面临着新的挑战和机遇,“美丽中国”目标呼唤环境法治现代化。

  (一)实现环境权“入宪”

  大力推进生态文明建设本质上是党和政府对新时代已经发生的社会基本矛盾变化和广大人民群众对美好生活新向往的主动回应,即努力提供更多优质生态产品,不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。这种回应在法律上的一个重要体现就是以宪法形式确认当代及今后世代中国公民享有在良好环境中生存的基本权利并承担保护环境的义务,进一步完善环境宪法规范体系。

  通过环境权“入宪”,在宪法确定环境保护国家目标的基础上,确定以保障公众生命健康为核心的环境保护价值取向,促进我国环境治理由质量管理向风险预防的转型升级,既可以为完善公民环境权益保护的各类法律制度提供明确的宪法保障,又可以为公民要求国家维持有利于人民生存的生态红线、承担积极改善环境质量义务提供宪法依据,也可以为社会主体负有保护环境、不侵害环境义务提供宪法基础。

  (二)启动环境法典编纂

  自1978年以来,我国已制定了37部环境保护相关法律和数以千计的法规和规章,环境立法体系基本形成。但是,由于缺乏统一的立法思路,环境法并未形成有效的法律体系。各种法律制度之间既呈现明显的碎片化、相互重叠乃至相互矛盾,也存有诸多疏漏。尤其是在生态系统及其服务功能保护、大规模人群健康受害救济、生态环境受害救济等方面存在制度空白,实现绿色发展所必需的环境与发展综合决策机制、环境风险管控机制、环境监测评估与信息共享机制也缺乏相关法律制度支撑,这些问题已直接影响生态环境保护法律实施的效率与效能。

  为妥善解决这个问题,编纂环境法典是可行且具有比较优势的环境立法体系化方案。一方面,通过法典编纂,按照绿色发展的要求对现行法律、法规进行重新评价和审视,将绿色发展的要求转化为执法、司法的价值取向之一,推动生态环境法治的现代化。另一方面,充分彰显法典推进生态文明体制改革的政治意义,以环境法典编纂作为中国生态文明体制改革的成果与象征。

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  (三)完善环境与发展综合决策机制

  加强生态文明建设,目的是解决中国的不可持续发展问题;将生态文明建设纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程,本质上是为了处理环境保护与经济发展之间的关系。但是,环境保护与经济发展之间的关系“错综复杂”,只有两者间达到了协调与平衡,国家和地区发展才能够实现真正意义上的繁荣和强大。

  协调与平衡这两者之间的关系,需要从法律上建立和实施环境与发展的综合决策机制,即在决策过程中对环境、经济、社会进行统筹兼顾,并通过制度化方式对决策内容、程序和方式做出明确规定,确保将环境因素纳入各项决策的考量因素之中,实现科学决策、协调发展。

  新《环境保护法》通过相应的制度安排,初步建立了环境与发展综合决策的法律机制,但该机制的运行并不乐观。从中央生态环境保护两轮督察发现的问题看,主要根源是处理环境与发展关系上的认识偏差、行为偏离。生态环境部和自然资源部的组建,一定程度上解决了统一监管问题,但并不能从根本上解决将“绿色发展”理念与措施贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的问题。因此,必须更好发挥法律与政策相互协调转化的优势,完善环境与发展的综合决策机制,促进环境治理水平和治理能力现代化。

  (四)形成中国特色的“绿色”司法制度体系

  经过五年多的发展,我国环境司法专门化继续深入,环境司法的专业化水平进一步提升,生态文明建设背景下司法的生态转向清晰可见。但不容否认的是,环境司法的探索主要还在实践层面,理性系统的“绿色司法”制度尚未真正形成,亟须通过修订法律、出台司法政策和司法解释,明确环境司法组织的性质、任务、组织体系、组织与活动原则及其工作制度,建立环境侦查制度、环境检察制度、环境审判制度、环境纠纷多元化解制度、环境法律服务制度等,切实解决环境司法制度与已有司法制度的体系化、协调性问题。

  在司法体制改革过程中,要进一步完善环境司法体制和工作机制,确保公正司法,切实维护公众环境资源权益,打击生态环境犯罪行为,监督生态环境行政行为,维护生态环境公共利益,为中华民族子孙后代永享优美宜居的生活空间、山清水秀的生态空间提供坚实的司法保障,积极回应人民群众对环境司法的新期待新要求。

  (五)以法治方式提升生态文化素养

  建设美丽中国的核心是形成绿色发展方式和生活方式。生态文化是生态文明建设不可或缺的“软实力”,也是环境法治得以实现的“生态环境”。生态环境保护的启迪,源于文化的觉醒;生态环境保护的推动,得益于文化的自觉;生态环境保护的成果,在文化融入中提升。

  当前,严峻的环境状况和环境风险已无法回避,社会整体“对环境保护认同度较高、认知度不足、践行度较低”和“对环境需求较多、付诸行动不够”的状态必须改变,迫切需要以法治方式推进生态文化建设,将新《环境保护法》以及相关法律法规已经规定的政府、学校、社区、新闻媒体、公民个人的环境文化建设责任和义务落到实处,切实采取措施开展多种形式的环境文化教育和宣传。

  我们应结合中国生态文化传统,吸收当代自然科学和人文社会科学知识,开展综合教育、持续教育、终身教育,提升全社会的生态知识教养、生态伦理教养、生态审美教养、生态行为教养;要进一步培育和激励广大公众自主创建生态文明的能力,把生态文化教育所获得的知识、道德、智慧和所有能力应用于每一个人的生存方式中,通过每一个人自觉积极地发挥其在日常生活中的最大作用,促进生态文明中国社会模式的发展成熟。

  (六)讲好中国可持续发展的法治故事

  可持续发展是中国与世界共谋生态文明建设的最大利益契合点和最佳合作切入点,是破解当前全球性问题的“金钥匙”。与西方国家后工业化文明不同,中国的生态文明是要用生态文明的原则来改造传统意义上的工业文明,实质是中国特色的可持续发展。

  这种发展既不是沿袭传统的工业文明,也不是提前进入西方国家的后工业化文明,而是结合中国社会主义初级阶段的国情,走生态化的工业文明道路。中国的环境法治既植根于中国的可持续发展道路、发展方式,也为中国的可持续发展道路、发展方式保驾护航,具有鲜明的中国特色。

  用国际可持续发展的“法言法语”解读中国的生态文明理念、法律与实践,有助于引领全球环境治理,为推进联合国2030全球可持续发展目标的实现贡献中国方案、中国力量。与此同时,将国际可持续发展法治研究的新成果新思想融入“美丽中国”建设,也可以深化我们的生态文明理念、战略与政策,完善环境法治,推动实现中国特色社会主义现代化。

信息来源:敏宏环保          服务热线:150 1186 6968

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