中国环境法治七十年:从历史走向未来《一》

2019-11-04 14:15:53 mhhbkj 4

  新中国成立以来,中国环境法治建设从无到有,从紧跟世界环境法前行的步伐到引领世界环境法治建设实践,探索出一条适合中国国情的环境法治道路,取得了巨大的成就。

  中国环境法治建设历经在艰难时期起步、在改革开放中健康发展、迎来新时代三个历史阶段,留下了环境立法凸显中国理念、环境执法探索中国道路、环境司法体现中国制度、环境治理弘扬中国文化的鲜明轨迹,持之以恒地探寻具有中国特色的环境法治规律,为共建人类美好家园提供了“中国方案”和“中国经验”。展望未来,实现建设美丽中国目标的任务依然任重道远,需要从实现环境权“入宪”、启动环境法典编纂、完善环境与发展综合决策机制等方面予以积极回应和妥帖安排。

  目次

  一、回顾历史:风雨兼程走到世界前列

  二:历程轨迹:砥砺前行形成中国特色

  三:中国经验:接续奋斗探寻环境法治规律

  四:展望未来:勇毅笃行建设美丽中国

  本文首发于《中国法律评论》2019年第5期思想栏目(第102—123页),原文23000余字,为阅读方便,脚注从略,如需引用,请点此参阅原文。

  2019年是中华人民共和国成立70周年。70年来,中国的环境法治从无到有,从局部单项立法到全面法治建设,从紧跟世界环境法前行步伐、探索中国特色环境法治道路到积极参与世界环境治理并引领世界环境法治建设发展方向。回顾70年环境法治历程、分析环境法治脉络、梳理环境法治经验,对我们在新时代坚定环境法治信心、保持环境法治定力、健全环境法治体系、加快环境法治建设,实现建设“美丽中国”的目标,具有重大的现实意义和深远的历史意义。

  回顾历史:风雨兼程走到世界前列

  1949年中华人民共和国宣告成立,与社会主义经济建设步伐相伴随,环境问题渐次显现,运用法律手段保护环境开始起步。在全球范围内,20世纪40年代左右陆续出现因环境污染导致人群健康受损害的严重事件,引发世界各国对环境问题的高度重视,现代意义上的环境保护立法开始出现。

  1972年,中国派出恢复联合国合法席位后的首个代表团参加斯德哥尔摩人类环境会议。1973年制定中国第一个环境保护规范性文件,环境保护立法与世界基本同步展开。此后,中国一方面主动参与联合国环境保护事务,逐步提出全球环境治理的“中国方案”;另一方面积极探索中国特色环境法治道路,持续推进环境立法、执法、司法和社会公众参与,实现了从并跑到领跑的历史性飞跃。

  (一)环境法治在艰难时期起步(1949—1979年)

  新中国成立后,百废待兴,国家在迅速完成社会主义改造后,开始了有计划的经济建设。这一时期,虽然历经波折,但中国的环境保护立法在“文化大革命”中开始起步。

  1.环境保护“入宪”

  中国以农业为基础开始社会主义建设,自然资源对于薄弱的工业基础也具有极其重要的作用。从1950年开始,先后颁布《矿业暂行条例》《中华人民共和国水土保持暂行纲要》《国家建设征用土地办法》《矿产资源保护试行条例》等法规、规章。既鼓励并准许对资源的开发利用、发展生产,又明确强调保护资源、综合利用。1954年《宪法》规定,“矿藏、水流,由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源,都属于全民所有”,确立了自然资源的国家所有权制度。

  1971年中国恢复在联合国的合法席位,正值联合国大会决定1972年在斯德哥尔摩召开人类环境会议的前夕。时任联合国秘书长莫里斯·斯特朗访华,邀请中国参加首次人类环境会议,周恩来总理高瞻远瞩,决定派团参加。1972年6月5日,中国代表团参加会议并在大会上发言,阐明了我国在环境问题上的原则立场,同各国交流了环保经验并对会议文件提出了意见建议。

  这次会议对中国是一个划时代的警醒,使中国开始重视作为社会主义国家的环境问题。1978年3月5日,五届全国人大一次会议通过修订的《宪法》第11条第3款规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”这是首次在《宪法》中确认了国家的环境保护职责,并明确了环境保护工作领域为自然资源保护和污染防治两个方面,为专门环境保护立法确立了宪法依据。

  2.环境保护法雏形初显

  第一个五年计划之后,国家为了突破资本主义国家的封锁、加快经济建设速度,采取粗放型的经济发展模式,带来了较为严重的环境污染和生态破坏。20世纪70年代初期,中国处于“文化大革命”时期,国民经济到了崩溃边缘,环境污染和破坏急剧蔓延,环境污染事件接连发生。1971年,国家计委环境保护办公室成立,中国政府机构中首次出现“环保”字样。1972年,中国派出代表团参加斯德哥尔摩会议,加深了对环境问题的认识。1973年,首个国家级环保机构——国务院环境保护领导小组办公室成立,以中国政府名义加入联合国环境规划署,中国成为该署理事会的58个成员国之一。

  1973年8月,中国首次以国务院名义召开第一次全国环境保护会议,讨论通过并由国务院发布《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(以下简称《保护和改善环境若干规定》)。《保护和改善环境若干规定》确定了环境保护的“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”的工作方针(后被简称“32字方针”),建立了“三同时”制度和奖励综合利用政策。1974年国家建设委员会环境保护办公室成立,代管国务院环境保护领导小组办公室,负责制定环境保护方针、政策和规定,审定全国环境保护规划,组织协调和督促检查各地区、各部门的环境保护工作。

  在环境保护办公室主持下,开始制定环境标准,先后发布了《工业“三废”排放试行标准》(1974年)、《生产饮用水卫生标准(试行)》(1976年)、《渔业水质标准》(1979年)和《农田灌溉水质标准》(1979年)等。由此,《保护和改善环境若干规定》成为我国专门环境保护立法的雏形。

  3.《环境保护法(试行)》颁布

  1979年9月五届全国人大十一次会议通过《中华人民共和国环境保护法(试行)》(以下简称《试行法》)。《试行法》不仅将《保护和改善环境若干规定》确定的“32字方针”以立法方式加以确认,而且明确了“合理地利用自然环境,防治环境污染和生态破坏,为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境,保护人民健康,促进经济发展”的立法目的,还对各级国家机关、企事业单位在保护环境、防治污染和其他公害方面的职责和义务作了明确和具体的制度安排。

  从整体上看,《试行法》吸取了西方发达国家“先污染后治理”的惨痛教训,自中国环境保护立法开始就建立了环境影响评价、“三同时”等预防性制度;同时也根据“谁污染,谁治理”的原则,规定了排污收费、限期治理等污染防治制度。这充分表明,中国的环境法治建设自始就确立了经济发展与环境保护相协调的基本理念。

  (二)环境法治在改革开放中健康发展(1979—2013年)

  与中国改革开放进程相伴随,环境法治建设始终处于国家发展战略的重要位置。以《试行法》和环境保护单行法的颁布为起始点,中国开始进入环境立法“快车道”,环境保护立法体系基本形成,环境管理体制机制初步建立,环境司法从地方开始起步,国际环境法制定的话语权明显提升,环境法治健康发展。

  1.生态环境“入宪”

  十一届三中全会以后,中国进入改革开放新时期,环境保护问题受到高度重视。1982年修订的《宪法》第9条规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条将1978年《宪法》中的“保护环境和自然资源”修改为“保护和改善生活环境和生态环境”,首次以宪法形式确认了“生态环境”的概念。

  此次宪法修订明确了“保护自然资源和野生动植物”与“保护和改善生活环境和生态环境”的国家战略,为制定和实施环境保护法律法规提供了宪法依据,也为环境法学理论的创建奠定了宪法基础。

  1982年《宪法》规定的环境保护战略在一些基本法中也得到了体现。在民事立法方面,各相关法律都规定了环境保护的内容。如1986年六届全国人大四次会议通过的《民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”2007年十届全国人大五次会议通过的《物权法》第83条、第90条对业主大会和业主委员会的权利、环境保护相邻关系作出明确规定。

  2009年十一届全国人大常委会第十二次会议通过的《侵权责任法》第八章为“环境污染责任”的特殊规定。在刑事立法方面,有关环境资源犯罪的规定也不断发展,如1979年《刑法》将环境资源犯罪的内容纳入分则第三章“破坏社会主义经济秩序罪”加以规定。1997年《刑法》分则第六章第六节专门规定了“破坏环境资源保护罪”,分则第九章规定了“环境监管失职罪”,分则第三章第二节“走私罪”中也涉及环境犯罪的内容。在《刑法修正案(二)》至《刑法修正案(八)》中,也都不同程度地涉及环境资源犯罪的规定。在诉讼法方面,2012年十一届全国人大常委会第二十八次会议通过的《民事诉讼法》增加了第55条的规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

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  2. 环境立法体系初步形成

  1979年环境保护法制定之初,曾经设想在中国建立以“环境保护法”为基础、以单项法为骨干的环境保护立法体系,立法路径是先制定作为基本法的环境保护法,然后陆续制定防治大气、水等环境要素污染的单行法。1979年全国人大原则通过了《试行法》并要求尽快启动修法工作,提请审议后将《试行法》变为正式法律,但因为种种原因,实际上是到十年之后的1989年,全国人大常委会才审议通过《环境保护法》。

  从1979年到1989年的十年间,环境立法路径发生了变化,由原来的先制定基本法再制定单项法变成了边制定单项法边修订《试行法》。由于单行法制定进程、修改频率都比基本法更及时、快捷,先后制定了《海洋环境保护法》(1982年)、《水污染防治法》(1984年)、《草原法》(1985年)和《土地管理法》(1986年)、《矿产资源法》(1986年)、《大气污染防治法》(1987年)、《水法》(1988年)、《野生动物保护法》(1988年)等单行法近20部。

  1989年七届全国人大第十一次常委会通过了《中华人民共和国环境保护法》(以下简称1989年〉环境保护法》),该法的体系和内容较《试行法》更为科学,对环境保护的目标、基本原则、基本制度和法律责任等方面作了更为全面的规定。1989年《环境保护法》标志着我国环境立法进入新的历史阶段,逐步形成了污染防治和自然资源保护为两大主干的环境立法体系。

  1989年以后,环境立法继续沿着制定单行法弥补立法空白、修订单行法完善法律制度的路径前行。同时,为保证法律的实施,加快了制定相关配套法规、规章和环境标准的步伐。

  据统计,到2013年,中国已制定《海洋环境保护法》(1982年,1999年)、《环境保护法》(1989年)等环境保护综合类法律4部,〉水污染防治法》(1984年,1996年,2008年)、《大气污染防治法》(1987年,1995年,2000年)等环境污染防治类法律6部,《森林法》(1984年,1998年)、《草原法》1985年,2002年,2013年)、《水土保持法》(1991年,2010年)等自然资源与自然(生态)保护和开发利用类法律13部,《清洁生产促进法》(2002年)、《循环经济促进法》(2008年)等促进清洁生产与循环经济类法律2部,《节约能源法》(1997年,2007年)、《可再生能源法》(2005年,2009年)等能源合理开发利用类法律2部;此外,还有10部左右的民事、刑事、行政和经济立法中明确规定了环境保护的相关内容,国务院制定了60余部环境行政法规,国务院主管部门制定了600余部环境行政规章,颁布国家环境标准1200余部。

  3.环境管理体制和执法机制逐步清晰

  根据1982年《宪法》第26条的规定和《试行法》设立的环境管理体制,1982年五届全国人大常委会第二十三次会议决定,将国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘局、国务院环境保护领导小组办公室合并,组建城乡建设环境保护部,内设环境保护局,开始承担环境执法职能。

  其后,中国的环境保护行政机构实现了三次跨越:1988年国家环境保护局从城乡建设环境保护部中独立出来,成为国务院副部级直属机构;1998年国家环境保护局改名为国家环境保护总局,升为正部级;2008年国家环境保护总局升级为环境保护部,成为直接参与政府决策的组成部门。与国务院机构改革相适应,1989年《环境保护法》第7条规定了我国的环境管理体制,为深化环境监督管理机构改革留下了法律空间。经过国家三次机构改革,逐步理顺了环境保护行政管理体制中存在的职能转变不到位、机构设置不合理等问题。

  随着环境管理体制的不断健全,环境执法实践也有了迅速发展。一方面,环境保护行政主管部门严格执行《试行法》确立的建设项目环境影响评价、“三同时”、排污收费制度;另一方面,积极探索适合中国国情的环境管理方式,以发布环境保护政策和规章等方式形成了环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排放污染物许可、污染物集中控制、限期治理等新的制度,并确立了坚持预防为主、“谁污染,谁治理”、强化环境管理三项政策,为修改和完善环境法律提供了实践经验和政策基础。1989年《环境保护法》及以后制定或修订的单行法逐步将这些实践上升为法律制度,构建了预防为主、综合整治、污染治理、损害担责等执法机制,中国特色的环境执法机制逐步清晰。

  4.专门环境司法开始地方探索

  2007年,贵州省高级人民法院批准设立清镇市环保法庭,对环境资源案件进行集中管辖,开启了环境司法专门化之门。次年,无锡市中级人民法院、昆明市中级人民法院环境保护审判庭分别挂牌成立。环境司法专门化的地方探索以当地发生重大环境污染事件和地方领导人的重视为鲜明特征,后为多地仿效。截至2013年年底,全国各级地方法院建立环保法庭、审判庭、合议庭等专门审判机构达150多个。

  各地所进行的环境司法专门化探索集中于推进环境公益诉讼,但也呈现出地方特色。清镇环保法庭着重于案件的跨行政区划集中管辖,积极推动形成公益诉讼裁判规则,同时,开始探索“三合一”及“三加一”审判模式。无锡中院联合无锡市检察院出台第一个环境公益诉讼的地方性规定一《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,明确受案范围,探索公益、私益交织性的环境案件审理方式。昆明中院在环境公益诉讼中探索生态修复责任及其承担方式,并与昆明市检察院联合发布《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》,制定环境公益诉讼案件庭审规则,规范环境公益诉讼案件的审理程序。

  5.国际环境规则制定的参与度与话语权明显提升

  自第一次人类环境会议以后,中国积极参与国际环境保护事务和国际环境法的制定。在联合国环境与发展大会召开前,邀请41个发展中国家的环境部部长在北京进行磋商并发表了《北京宣言》,阐明发展中国家的共同立场和主张。1992年成立中国环境与发展国际合作委员会,为中国在环境与发展领域同国际社会开展充分交流搭建平台。1992年,中国代表团参加联合国环境与发展大会,时任国务院总理李鹏出席首脑会议并发表讲话,阐述中国政府的原则立场,展示负责任大国态度。

  在积极参加《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》等国际环境保护文件的同时,于1994年发布第一个发展中国家的可持续发展议程——《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,将可持续发展纳入经济社会发展长远规划,并逐步将可持续发展理念作为国内环境立法的宗旨,在修订《海洋环境保护法》(1999年)、《大气污染防治法》(2000年)、《草原法》(2002年)和制定《防沙治沙法》(2001年)等法律时,明确将“促进经济和社会的可持续发展”作为立法目标。

  中国政府高度关注气候变化问题,积极参与气候变化谈判和国际会议,作为《联合国气候变化框架公约》首批缔约方和政府间气候变化委员会(IPCC)发起国之一,积极参与和推动气候变化的国际谈判和公约进程。在历次公约缔约方大会上,中国坚定维护公约的原则和框架,坚持“共同但有区别的责任”原则、公平原则和各自能力原则,遵循公开透明、广泛参与、协商一致和缔约方驱动的多边谈判规则,不断加强公约的全面、有效和持续实施,为《京都议定书》在公约缔约方第三次大会上的通过做出了积极贡献。

  中国于1998年5月签署、2000年5月批准《京都议定书》,并在国内法上加强了应对气候变化相关法律、法规和政策措施的制定,如2005年全国人大常委会审议通过《可再生能源法》。2007年,中国公布发展中国家第一部国家方案一?中国应对气候变化国家方案》。

  据统计,到2013年,中国先后批准了《拉姆萨公约》《濒危野生动植物物种国际贸易公约》《关于保护臭氧层的维也纳公约》《蒙特利尔议定书》《防治荒漠化公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》等多边条约37个,还与日本、美国、蒙古国、朝鲜、加拿大、印度、韩国、俄罗斯等多个国家签署了环境保护合作协定。

  (三)环境法治迎来新时代(2013年至今)

  党的十八大以来,环境法治建设在习近平总书记“最严法治观”的指引下,承担起保障统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的新使命。以宪法为核心的环境立法体系更加健全,环境执法体制改革进入“深水区”,环境司法专门化专业化全面展开,国际环境治理体系中的引领性显著增强,中国环境法治进入新时代。

  1.生态文明“入宪”

  2018年3月,十三届全国人大一次会议通过宪法修正案,将“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”写入序言并与其他国家目标相互协同,充实完善了已有环境保护宪法规范体系,为在环境法治中处理协调经济发展、社会发展和环境保护等权力和权益冲突提供了宪法解决方案。

  与此对应,宪法修正案对国务院的职权进行了修改,《宪法》第89条第6项明确了国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职权,以宪法形式规定了国家行政机关领导和管理生态文明建设的法定义务,为推进和深化环境监管体制改革奠定了宪法基础。

  生态文明建设在宪法中的明确提出,为相关法律的制定和修订提供了宪法依据。中国正在进行的民法典编纂,打上了鲜明的“绿色”烙印。2017年十二届全国人大五次会议通过的《民法总则》第9条规定“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”,确立了民事活动的“绿色原则”;已经公开征求意见的民法典物权编、民法典侵权责任编、民法典人格权编中,也都有相关的制度安排。2017年十二届全国人大常委会第二十八次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,确立了包括环境公益诉讼在内的检察公益诉讼制度。

  2.环境立法体系更加健全

  2014年4月,十二届全国人大常委会第八次会议审议通过《环境保护法》修订案,对1989年制定的《环境保护法》进行了全面修订,明确了其在环境立法体系中的基础性地位。

  新《环境保护法》贯彻“五位一体”战略,对价值目标与治理结构进行了重新设计,明确将“保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”作为立法目的;明确了“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施,使经济社会发展与环境保护相协调”的价值取向;明确地方政府环境保护职责以及企业、个人、社会的环境保护义务,构建了政府主导、企业主责、公众参与的多元共治新格局;以“大环保”的理念安排制度体系,统筹考虑生态环境保护与环境污染防治、城市与农村环境治理、统一监管与分工负责等问题。

  在制度建设方面,既在总结经验的基础上将污染防治领域较为成熟的执法实践上升为法律制度,赋予环保部门按日计罚、查封扣押、限产停产等强制执法权,完善法律责任制度;又在保护和改善环境方面着力完善相关制度,规定了生态红线、生物多样性、生态安全、农业农村环境治理、环境与健康保护等新制度。

  新《环境保护法》施行后,又先后修订《大气污染防治法》《水污染防治法》等9部单行法,制定《土壤污染防治法》等3部单行法;启动了《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《渔业法》《草原法》等单行法的修法程序,《长江保护法》《国家公园法》《能源法》等的制定也已纳入十三届全国人大常委会立法规划。以《环境保护法》为基础,涵盖污染防治、生态环境保护及专门事项的环境立法体系在实践中趋于成熟。

  3.环境执法体制改革迅速推进

  2014年以来,国家相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等40多项涉及生态文明建设的改革方案,对生态文明建设进行全面部署和系统安排,其中相当多的内容涉及环境执法体制机制改革。

  2018年十三届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》,决定组建生态环境部、自然资源部,进一步理顺自然资源资产和生态环境管理体制机制。自然资源部整合了原国土资源部及原国家海洋局、原国家测绘地理信息局,还有国家发展改革委、住房城乡建设部、水利部、原农业部和原国家林业局的相关职责,统一承担全民所有自然资源资产管理、所有国土空间用途管制和生态保护修复、所有自然资源的调查和登记、所有国土空间的“多规合一”、管理山水林田湖草等全民所有自然资源资产的职责。

  同时,组建的生态环境部,整合了原环境保护部和原国土资源部、原国家海洋局、国家发展改革委、水利部、原农业部等部门相关职责,进一步充实污染防治、生态保护、核与辐射安全三大职能领域,承担生态环境制度制定、监测评估、监督执法和督察问责四大职能,从机构上保证了新《环境保护法》建立的“环保部门统一监管、有关部门分工负责、地方政府分级负责”管理体制的落实。

  与此同时,生态环境保护综合行政执法改革、省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革已经全面推开,为落实新《环境保护法》建立的综合执法、协同联动、督企督政、公众参与等机制的落实提供了组织保障。

  4.环境资源司法专门化和专业化创新发展

  2014年7月,最高人民法院设立环境资源审判庭,推进环境资源审判专门化和专业化建设。五年来,各级人民法院受理各类环境资源一审案件1,081,111件,审结1,031,443件。最高人民法院先后发布15批共135个环境资源典型案例,其中10个案例被选取纳入联合国环境规划署数据库。截至2019年6月,全国建立专门环境资源司法审判机构1201个,其中环境资源审判庭325个,合议庭779个,巡回法庭70个。

  最高人民法院先后出台《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》等司法规范性文件,强调环境资源审判在救济环境权益、制约公共权力、终结矛盾纠纷和公共政策形成中的作用,明确在环境资源审判中遵循环境正义、恢复性司法、生态预防等“绿色”司法理念,鼓励地方法院对环境资源案件在管辖、审理模式、裁判方式和责任方式、执行方式等方面探索创新。

  单独或联合发布《关于办理环境污染案件适用法律若干问题的解释》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等司法解释,明确环境污染、非法采矿、破坏性采矿刑事案件,环境侵权、矿业权民事纠纷案件,环境民事公益诉讼、检察公益诉讼以及生态环境损害赔偿案件的法律适用。

  2015年7月,全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。2018年修改的《民事诉讼法》《行政诉讼法》正式确立检察公益诉讼制度,最高人民检察院积极推进检察机关提起环境公益诉讼工作。

  2019年最高人民检察院第八检察厅成立,负责办理法律规定由最高人民检察院办理的破坏生态环境和资源保护等民事公益诉讼案件、生态环境和资源保护等领域的行政公益诉讼案件以及其他案件,办理最高人民检察院管辖的公益诉讼申诉案件等。各级检察机关也设置了相应机构,为推进检察机关提起环境公益诉讼工作奠定了基础。

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